Tanah merupakan aspek penting dalam kehidupan manusia. Namun pengelolaan tanah dan pertanahan di Indonesia belum cukup baik dan bahkan sering menimbulkan gejolak sosial di masyarakat. Sejumlah gejolak tersebut ada yang dapat diurai oleh para pemangku kepentingan (stakeholder) di tingkat lokal namun ada pula yang belum dapat diselesaikan hingga tingkat pusat. Masing-masing persoalan memiliki derajat kepentingan yang berbeda dan tidak dapat dibiarkan begitu saja. Setiap pihak perlu memahami setiap persoalan yang ada guna menghindari pengulangan yang sama dari tahun ke tahun. Di antara persoalan yang ditemukan DPD RI terkait permasalahan pertanahan adalah sebagaimana disebutkan berikut ini:
1. Masalah Tumpang tindihnya kepemilikan lahan.
Permasalahan tumpang tindih kepemilikan lahan menjadi permasalahan jamak yang ditemukan di daerah. Sebagai contoh, dalam sebuah bidang tanah terdapat lima (5) pihak yang mengaku sebagai pemilik sah. Masing-masing pihak memiliki sertifikat atas tanah tersebut. Kondisi ini menunjukkan bahwa ada pemalsuan dokumen ataupun sertifikat ganda. Mengapa hal demikian terjadi dan apa akibatnya?
DPD RI memperoleh masukan bahwa hal tersebut terjadi karena oknum di dalam Badan Pertanahan Nasional (BPN) yang berkolusi dengan para pihak/seseorang yang dekat dengan penguasa. Jadi, semua sertifikat yang berada di tangan para pihak dikeluarkan oleh BPN. Karena BPN tidak mempunyai kewenangan untuk menguji secara materil atas status tanah tersebut, maka BPN pun tidak dapat membatalkan/mengeluarkan sertifikat baru atas tanah/lahan tersebut jika pengadilan belum memutuskan salah satu pihak sebagai pemenang. Jadi, kolusi antara pemodal, penguasa, dan oknum di BPN sendiri telah menciptakan masalah atas status sebidang tanah/lahan.
Kondisi seperti ini tentu berakibat pada keamanan sosial-politik-ekonomi, sehingga jumlah dan jenis investasi di suatu daerah pun berpengaruh. Menyadari hal itu, pemerintah daerah melakukan mediasi agar setiap pihak dapat menunjukkan bukti kepemilikan secara sah. Namun jika belum ada titik temu mengenai klaim kepemilikan lahan, maka jalan keluar yang harus ditempuh adalah melalui jalur hukum.
Kendati demikian, hukum ternyata belum dapat dijadikan sebagai barometer untuk menegakkan kebenaran atas status tanah. Akhirnya, tumpang tindih kepemilikan lahan antar masyarakat memerlukan penyelesaian cukup lama yang melibatkan pemerintah daerah dengan berbagai pihak itu. Tidak heran, investasi berjalan tertatih-tatih karena investor hanya menginginkan kepastian hukum atas tanah dalam keberlangsungan usahanya. Situasi tumpang tindih tersebut menujukkan kelalaian dalam mengimplementasikan Pasal 19 ayat (1) dan (2) UUPA serta kekosongan hukum untuk memberikan sanksi (punishment) kepada pejabat negara (BPN) yang telah menerbitkan dokumen palsu atas suatu bidang tanah.
2. Masalah Tanah Terlantar.
Dari hasil penjaringan informasi dalam rangka pelaksanaan pengawasan yang dilaksanakan anggota DPD RI, diperoleh masukan bahwa terdapat kurang lebih 7,3 juta ha lahan terlantar di Indonesia yaitu lahan yang tidak digunakan sebagaimana mestinya sehingga sumberdaya tersebut tidak dapat dipetik manfaatnya bagi kehidupan bersama.
Tanah terlantar yang ada di berbagai daerah itu menunjukkan bahwa pemerintah dan/atau pemerintah daerah melupakan perannya sebagai fasilitator untuk mendistribusikan tanah bagi kepentingan masyarakat serta memberikan kepastian hukum terhadap pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan oleh para pemilik/pengguna hak. Bahkan kasus tanah terlantar yang ditangani melalui Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1998 tentang tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar belum bisa memberikan jaminan kepastian hukum karena setelah dinyatakan sebagai tanah terlantar namun hak-hak perdatanya masih melekat.
Akibatnya tujuan UUPA untuk mencapai kesejahteraan masyarakat khususnya masyarakat petani belum berhasil dan program pemerataan tanah untuk rakyat sebagai dasar dari demokrasi ekonomi tidak tercapai. Disebut demikian karena Pasal 27 ayat (1) huruf d, Pasal 34 huruf e, dan Pasal 40 huruf e PP 38 Tahun 1998 menegaskan bahwa hak milik, hak guna usaha, dan hak guna bangunan akan hapus jika hak-hak tersebut ditelantarkan.
Namun ketika desakan berbagai pihak termasuk DPD RI ihwal pemanfaatan tanah terlantar itu bertiup kencang, Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar. Sayangnya, menurut kajian DPD RI, PP tersebut masih menyisakan beberapa permasalahan antara lain:
a. Dalam PP No.11 Tahun 2010 dan Perkaban No. 4 Tahun 2010 disebutkan bahwa salah satu obyek penertiban tanah terlantar adalah Hak Pengelolaan (HPL), disamping tanah HM, HGU, HGB dan Hak Pakai (HP). Namun demikian, dalam kedua peraturan tersebut tidak dirinci lebih lanjut tata cara penertiban tanah HPL yang terindikasi terlantar.
b. Dikecualikan sebagai obyek penertiban tanah terlantar adalah Hak Milik atau Hak Guna Bangunan atas nama perorangan dan tanah yang dikuasai Pemerintah secara langsung/tidak langsung dan berstatus BMN/BMD maupun belum yang secara tidak sengaja tidak dipergunakan sesuai dengan keadaan atau sifat dan tujuan pemberian haknya. Bagaimana dengan tanah atas nama perorangan, demikian juga tanah (hak) ulayat masyarakat (hukum) adat, dan tanah (bekas) hak milik adat yang belum bersertifikat atau tidak dilengkapi dengan izin/keputusa/surat dari pejabat berwenang yakni tanah-tanah yang didasarkan pada penguasaan fisik semata, yang dikuasai secara terbuka dan dengan itikad baik, dan tidak diklaim oleh pihak lain? Bagaimana pula bila tidak diusahakannya tanah tersebut disebabkan karena tanah diduduki/dikuasai pihak lain (misalnya, karena sengketa), atau tanah sedang menjadi obyek sengketa di pengadilan?
c. Sebelum tanah ditetapkan sebagai tanah terlatar, Kakanwil BPN Provinsi memberitahukan sekaligus memberi peringatan tertulis kepada pemegang hak selama 3 (tiga) kali berturut-turut masing-masing dengan tenggang waktu 1 (satu) bulan tanpa memberi kesempatan untuk memindahtangankan tanah yang bersangkutan kepada pihak lain.
d. Terhadap tanah yang ditetapkan sebagai tanah terlantar, hak atas tanahnya hapus, hubungan hukumnya dihapuskan dan tanahnya ditegaskan sebagai tanah negara tanpa pemberian ganti kerugian kepada bekas pemegang hak
e. Pendayagunaan tanah terlantar adalah untuk kepentingan masyarakat dan negara melalui reforma agraria dan program strategis negara serta untuk cadangan negara lainnya. (bandingkan dengan PP No. 36 Tahun 1998, tanah terlantar didayagunakan untuk program kemitraan, redistribusi tanah, konsolidasi tanah dan pemberian hak atas tanah kepada pihak lain).
3. Masalah Kebijakan Pengelolaan dan Pemanfaatan Lahan.
Pemerintah maupun pemerintah daerah belum dapat membuat kebijakan pengelolaan dan pemanfaatan lahan yang dapat dimanfaatkan sebesar-besarnya guna meningkatkan kesejahteraan rakyat dan memacu pertumbuhan ekonomi rakyat atau nasional. Ini dapat dibuktikan dengan peruntukan tanah yang tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang memberikan legalisasi atas tanah.
Banyaknya hutan produksi, hutan lindung, suaka marga satwa, atau kawasan wisata yang dijadikan area pertambangan atau badan yang mengelola dan memanfaatkan tanah secara berlebihan di Indonesia merupakan sebagian contoh.
Padahal Pasal 17 ayat (1) UUPA mengatur luas maksimum dan/atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak oleh satu keluarga atau badan hukum sebagaimana juga disebutkan dalam Pasal 28 ayat (2) UUPA dimana hak guna usaha diberikan atas tanah yang luasnya paling sedikit 5 ha, dengan ketentuan bahwa jika luasnya 25 ha atau ”lebih” harus memakai investasi modal yang layak dan teknik perusahaan yang baik, sesuai dengan perkembangan zaman. Kata ”lebih” dalam Pasal 28 ayat (2) UUPA ini sangat multitafsir dan membuatnya menjadi sangat abu-abu (grey area) padahal hukum harus mengandung kepastian. Bagaimana pemerintah bisa melaksanakan Pasal 17 ayat (3) UUPA yang menegaskan tindakan pemerintah untuk mengambil kelebihan dari batas maksimum pemanfaatan tanah untuk selanjutnya dibagikan kepada rakyat yang membutuhkan atau Pasal 7 jo Pasal 11 ayat (1) UUPA yang juga menegaskan bahwa pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan, jika kata ”lebih” itu tidak diberikan rumusan hukum yang pasti.
Jika melihat penguasaan tanah oleh berbagai institusi hukum atau perusahaan saat ini, pemerintah nampaknya belum dapat melaksanakan Pasal 7 jo. Pasal 11 ayat (1) atau Pasal 17 ayat (1) dan ayat (3) UUPA ini. Ketidakmampuan pemerintah melaksanakan undang-undang ini hanya menegaskan situasi ketidakpastian hukum dan lemahnya manajerial pemanfaatan dan/atau penguasaan tanah untuk sebesar-besar kesejahteraan masyarakat.
4. Masalah Data base tentang Pemanfaatan Lahan dan Penggunaan Ruang.
Pemerintah atau pemerintah daerah belum menyediakan data base tentang pemanfaatan lahan dan penggunaan ruang secara memadai. Padahal data base sangat penting untuk kepentingan perencanaan dan pengambilan keputusan yang bersifat strategis dan operasional atas suatu bidang tanah/lahan di suatu wilayah/daerah. Ketidakakuratan data pertanahan dalam hal substansi/kelas/status maupun koordinatnya menyebabkan benturan antar sektor/benturan kepentingan dan di kawasan budi daya menyebabkan benturan antar pemangku kepentingan atas tanah. Ini terjadi karena (a) penggunaan tekonologi remote sensing masih terbatas (mahal dan butuh keterampilan tinggi) dan (b) peristiwa alam mengakibatkan perubahan batas-batas lahan (gerakan tanah, perubahan arus sungai, abrasi/akresi pantai).
Jadi, UUPA tidak mencantumkan sistem data base tentang pemanfaatan dan penggunaan lahan. Karena Pasal 19 ayat (2) UUPA hanya menegaskan pendaftaran tanah yang mencakup: (a) pengukuran perpetaan dan pembukuan tanah, (b) pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut, serta (c) pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Karena itu, penting untuk memikirkan kembali di level regulasi ihwal data base pemanfaatan dan penggunaan lahan secara menyeluruh dari hulu sampai hilir.
5. Masalah Kesulitan Mengurus Sertifikat Tanah.
Sertifikat tanah merupakan bukti hukum yang sah atas kepemilikan tanah. Namun proses mendapatkan sertifikat tanah di Indonesia ini cukup rumit. BPN bahkan mengakui hanya mampu menargetkan bahwa seluruh tanah di Republik ini baru akan bersertifikat semuanya pada tahun 2028. Artinya, BPN membutuhkan waktu 18 tahun lagi untuk mengesahkan seluruh tanah di negeri ini.
Sementara sampai dengan saat ini, baru 49% tanah milik rakyat Indonesia yang telah bersertifikat, situasi ini tentunya sangat memprihatinkan bagi negeri yang bercorak agraris. Mekanisme pengurusan sertifikat yang “terkesan berbelit-belit” telah memunculkan kondisi yang rumit. Setiap hari, ada banyak orang yang mau mengurus sertifikat di BPN, namun pelayaan BPN selalu berlaarut-larut dan lama.
Kerumitan demikian dijadikan oleh para oknum untuk mendapatkan rejeki nomplok. Di sana terkenal adagium, ”jika mau cepat maka selesaikan secara cara adat”. Masyarakat yang tidak mau sibuk dengan pengurusan sertifikat seperti ini, akan dengan cepat mengeluarkan sejumlah uang, tetapi masyarakat yang mengikuti berbagai prosedur yang sebetulnya sederhana tetapi dibuat rumit itu, terpaksa harus menunggu lama bahkan bertahun-tahun atau tidak mengurusnya sama sekali.
Mengapa terjadi demikian? Padahal Pasal 19 UUPA menegaskan bahwa sertifikat diadakan melalui pendaftaran tanah di seluruh Indonesia untuk menjamin kepastian hukum yang meliputi:
a. pengukuran perpetaan dan pembukuan tanah
b. pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut
c. pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.
Kesulitan masyarakat untuk mendapatkan sertifikat hak atas tanah menunjukkan realitas bahwa: (a) pemerintah tidak memiliki itikad baik untuk menindak para oknum di BPN yang mencoba mencari keuntungan dalam pelayanan sertifikasi tanah, mengingat pengaduan terhadap kasus-kasus tanah yang melibatkan mafia pertanahan dan oknum-oknum dari instansi BPN tidak pernah terselesaikan; (b) pemerintah belum memiliki standar prosedur pelayanan sertifikasi tanah dengan baik; (c) pemerintah cenderung “terkesan” menciptakan situasi ketidakpastian hukum terhadap kasus-kasus pertanahan.
6. Masalah Sumberdaya, Sarana, dan Prasarana.
Ketidaktersediaan sumberdaya dan minimnya sarana dan prasarana yang memadai untuk kegiatan penataan ruang/tanah termasuk pendanaan merupakan salah satu potret keruwetan pengelolaan tanah di tanah air. UUPA tidak menegaskan pelaku pengawasan dan/atau pembinaan terhadap pejabat negara yang mengurus tanah/pertanahan serta keberadaan sarana dan prasarana lainnya yang disediakan negara belum memadai.
Selain itu, klausul ketentuan pidana yang tercantum dalam Pasal 52 UUPA sudah saatnya untuk dirumuskan ulang agar sesuai dengan situasi perkembangan zaman. Dalam diktum “berpendapat huruf b” disebutkan bahwa hukum agraria, harus memenuhi pula keperluannya menurut permintaan zaman dalam segala soal agraria.
7. Masalah Pengakuan atas Tanah Adat/Tanah Ulayat.
Kondisi sosial budaya dan pengakuan terhadap kearifan tradisional yang berusaha untuk memelihara tanah adat/tanah ulayat yang hidup dan berkembang di masyarakat sering diabaikan dalam perencanaan pengelolaan dan pemanfaatan tanah. Padahal Pasal 2 ayat (4) UUPA menegaskan bahwa hak menguasai dari negara dapat dikuasakan kepada daerah-daerah Swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada.
Diakui bahwa masih banyak masyarakat hukum adat di negeri ini, namun tanah-tanah adat mereka tidak diakui keberadaannya oleh negara. Akibatnya, masyarakat hukum adat menjadi terasing dari tanah mereka sendiri. Oleh karenanya perlu ada upaya revitalisasi sehingga mereka tidak tergusur dari tanah nenek-moyang mereka hanya karena klaim negara untuk menjadikan semuanya sebagai tanah negara yang perlu diatur menurut kehendak penguasa.
Kondisi tersebut di atas disebabkan pula karena belum jelasnya pengaturan masyarakat hukum adat dalam teks undang-undang, padahal kedudukan masyarakat hukum adat di Indonesia telah ada jauh sebelum hukum positif nasional terbentuk bahkan hingga saat ini masyarakat hukum adat tersebut masih diakui eksistensinya ditengah-tengah masyarakat.
8. Masalah Ganti Rugi Tanah.
Permasalahan pertanahan yang melibatkan masyarakat sering kali disebabkan karena adanya penguasaan tanah secara sepihak dari investor yang bekerja sama dengan penguasa dengan ganti rugi bukan berdasarkan Nilai Jual Obyek Pajak (NJOP) atas tanah yang bersangkutan atau harga pasar yang berlaku atas tanah di suatu kawasan pada masa tertentu. Pasal 18 UUPA sudah menyebutkan bahwa hak-hak atas tanah dapat dicabut dengan memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang.
Harga atas tanah berubah setiap tahun. Dalam konteks itu, maka negara tidak bisa berlaku sewenang-wenang atas tanah yang dikuasai masyarakat dengan alasan demi kepentingan umum. Pemerintah perlu merevisi peraturan perundangan terkait harga tanah secara periodik agar tidak merugikan masyarakat banyak dan menetapkan standar harga yang layak sebagai ganti rugi atas tanah yang dipergunakan.
Selain itu, perlu ditegaskan bahwa proses pembebasan tanah/lahan harus dilakukan secara demokratis dan melibatkan partisipasi masyarakat. Namun yang terjadi selama ini proses pembebasan tanah lebih banyak dilakukan melalui cara-cara intimidasi kepada masyarakat, bahkan ganti rugi yang dijanjikan tidak diterima. Pasal 10 ayat (1) UUPA menegaskan untuk menghindari atau mencegah cara-cara pemerasan.
9. Masalah Pembagian Kewenangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah serta Kesesuaian Undang-Undang Pemerintahan Daerah dengan Undang-Undang Sektoral.
Petanahan sebagaimana amanat Pasal 13 ayat (1) huruf k dan Pasal 14 ayat (1) huruf k Undang-Undang Pemerintahan Daerah merupakan urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah Provinsi maupun Kabupaten/Kota. Namun dalam perjalanannya Pemerintah Pusat tetap tidak melepas urusan ini menjadi domain pemerintah daerah. Hal ini dapat dilihat dari kedudukan BPN yang masih menjadi bagian dari Pemerintah Pusat.
Elnino Mohi
March 11, 2010 at 8:31pm
Tidak ada komentar:
Posting Komentar